Wenig wirksam

„Die weltweit großzügigste Markt-Zugangsregelung“ nennt die EU die 2001 ins Leben gerufene Initiative „Everything but Arms“. Doch der zollfreie Zugang für alle Güter außer Waffen hat seine Tücken und hat bei den armen Ländern kaum zu einem Zuwachs des Exportvolumens in die EU beigetragen, analysiert Gottfried Wellmer.

Die Initiative „Everything but arms“ (EBA) richtet sich an die Least Developed Countries (LDCs), eine nach UN-Kriterien festgelegte Gruppe von 50 besonders armen Ländern, von denen 34 in Afrika und zehn in Asien liegen. Alle diese Staaten kommen in den Genuss der EBA-Präferenzen, d.h. zoll- und quotenfreier Zugang zu den EU-Märkten. Ausnahme sind Bananen (wo die Quoten noch heuer fallen) sowie Reis und Zucker (bis 2009). Die Kommission nennt ihre Initiative stolz die „weltweit großzügigste Markt-Zugangsregelung“. Zu Recht?
Nicht alle LDC-Staaten haben von der EBA-Initiative auch Gebrauch gemacht. Ende 2002 waren es nur 38 Prozent. Eine UNCTAD-Studie vermutet, die geringe Inanspruchnahme liege an den komplizierten EU-Ursprungsregeln. Die EU-Kommission gibt selbst zu, dass sie ihre Ursprungsregeln im Zuge des Abbaus von nicht-tarifären Handelshemmnissen vereinfachen sollte. Bisher gibt es zehn verschiedene Kriterien für die Zertifizierung des Ursprungs.
Besonders im Textil- und Kleidungssektor muss die geringe Nutzung angebotener Präferenzen auf die Ursprungsregeln der EU zurückgeführt werden, die eine Aufteilung der Produktion nur innerhalb definierter Regionen zulassen. Die EU sollte zugeben, dass ihre Regeln in der Textil- und Kleidungsproduktion nicht mehr dem Stand der Globalisierung angemessen sind. Die Kommission hat schon vorgeschlagen, nur die Wertschöpfungsrate als Ursprungskriterium zu nutzen.

Statistisch hat sich der Wert der Exporte der LDCs in die EU in den sechs Jahren seit Einführung der EBA-Präferenzen nur um 4,2% im jährlichen Durchschnitt gesteigert. Und selbst dies ist nur gelungen, weil die Preise für fossile Brennstoffe in den letzten 24 Monaten stark angestiegen sind. Aus der Statistik geht nicht hervor, welcher Anteil der Importe unter dem Vorzeichen der EBA-Initiative und welcher unter anderen Präferenzen (wie z.B. Cotonou-Abkommen) in die EU gekommen ist.
Unterscheidet man zwischen den armen Ländern innerhalb und außerhalb der ehemaligen Kolonialstaaten aus Afrika, der Karibik und des Pazifik, die als AKP-Gruppe ein gemeinsames Handelspräferenzabkommen mit der EU haben, so wird deutlich: die armen Länder innerhalb der AKP-Gruppe konnten nur von den im Durchschnitt 24 Prozent jährlich steigenden Energiepreisen profitieren (2000-2005). Die armen Länder Asiens sind auf Textilexporte angewiesen. Diese sind 2005 im Vergleich zum Vorjahr seit der Aufhebung der Textilquoten der EU gefallen. Die afrikanischen LDCs sind mit ihrer Abhängigkeit von fossilen Brennstoffen einem starken Schwanken der Rohstoffpreise ausgesetzt. Bei einem Boom wie jetzt droht ihnen die Gefahr der „holländischen Krankheit“*; aber wenn Nachfrage und Preise auf dem Weltmarkt sinken, hängen sie ganz durch.
Die Textilexporteure in den asiatischen LDCs müssen sich gegen die starke Konkurrenz Chinas zur Wehr setzen; ihnen drohen Verluste an Marktanteilen bei bisherigen Abnehmern. Das Volumen ihres Absatzes steigt, aber die Preise fallen. In beiden Fällen ist nicht zu sehen, wie die EBA-Präferenzen etwas am Grundproblem ändern könnten. Um ihre Wirtschaft zu diversifizieren, müssten die EBA-Länder substanzielle Kapitalzuflüsse in neue Produktionszweige lenken können. Das ist im Präferenzsystem aber nicht vorgesehen. Beunruhigend ist in beiden Ländergruppen die Stagnation bei den Agrarexporten und den anderen Produkten der verarbeitenden Industrie.

Die 34 afrikanischen LDCs in der AKP-Gruppe verpflichteten sich im Cotonou-Abkommen bis Ende 2007 zu prüfen, ob sie mit der EU regionale Wirtschaftspartnerschaftsabkommen schließen möchten, die in ihrem Handelsteil nach dem Vorschlag der EU auf Freihandelsabkommen hinauslaufen sollen. Nach bisherigem Verständnis verlieren sie bei Unterzeichnung eines solchen Abkommens die Präferenzen der EBA-Initiative der EU. Freihandel sieht bei aller Asymmetrie in der Durchführung doch letztlich die gegenseitige Liberalisierung des Handels vor. Die EBA-Initiative hingegen gewährt Marktzugang zur EU, ohne als Gegenleistung von den LDCs den Abbau der Importzölle zu fordern. Wenn Freihandel vereinbart wird, erlöschen die einseitig gewährten EBA-Präferenzen spätestens im Jänner 2008.
Der Entwicklungsausschuss des Europäischen Parlaments entwarf im Jänner dieses Jahres den Text einer Entschließung, nach der es „keinen Grund zur Annahme gibt, dass die Einleitung einer Politik, die den AKP-Marktzugang nicht verbessert, dafür aber den EU-Marktzugang … ein erfolgreicherer Motor für die nachhaltige Entwicklung sein wird“. Für die AKP-Staaten ist daher die EU-Initiative, die nicht-reziproke EBA-Präferenzen im Moment des Angebots wieder zurückzieht, kaum förderlich.

*) Die so genannte Holländische Krankheit tritt auf, wenn ein Land Güter (zumeist Rohstoffe) in großem Umfang exportiert. Dadurch entstehen Außenhandelsüberschüsse, durch die es zu einer Aufwertung der Währung des Landes kommt. Dies bringt Absatzprobleme von Gütern der übrigen, exportierenden Industrien mit sich. Der sinkende Export dieser Güter führt dann zum Rückgang oder Verschwinden der betroffenen Industrien und somit zu grundsätzlichen ökonomischen Problemen wie z. B. Arbeitslosigkeit.

Gottfried Wellmer macht als freier Journalist für NGOs Analysen zur Politik der EU gegenüber den Ländern der Region des Südlichen Afrika. Von 1983-1990 arbeitete er im Zentrum für afrikanische Studien an der Eduardo Mondlane-Universität von Mosambik.